GESTORE ANTIRICICLAGGIO NELLA P. A.

IL DECRETO DI NOMINA DEL GESTORE ANTIRICICLAGGIO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: ANATOMIA DI UN ADEMPIMENTO INCOMPIUTO (**)

di Gianluca Bozzelli (*)

(*) Avvocato cassazionista – Founder & CEO di COMP.R.ESA – Fondatore e Coordinatore della Commissione Antiriciclaggio del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli dal 2021 – Gestore e facilitatore whistleblowing dal 2023 – Chief Restructuring Officer dal 2022 – Esperto Gestore antiriciclaggio nella P.A. e Delegato SOS dal 2022 – DPO e CISO dal 2024 – Componente comitato scientifico dell’Istituto di Ricerca e Formazione Antiriciclaggio dal 2024 – Coordinatore del Dipartimento Legal dell’Osservatorio Italia Anticiclaggio per l’Arte dal 2023 – Preside della Scuola di Analista Finanziario presso l’Università AUGE (dal 11/2025 al 7/2026) – Autore di molteplici pubblicazioni in tema AML/CFT, tra cui «Nuovo manuale Antiriciclaggio» (Legislazione Tecnica 2022), «Guida antiriciclaggio per avvocati» (LegisGiuridica 2025).

^{Sommario: 1. Il problema. – 2. Il perimetro soggettivo dopo il d.lgs. 90/2017: le pubbliche amministrazioni non sono soggetti obbligati. – 3. La figura del Gestore e le sue fonti. – 4. Anatomia di un fac-simile: sei errori ricorrenti. – 5. Ciò che il decreto tace: i commi 3 e 5 dell’art. 10. – 6. Dove la responsabilità c’è davvero: l’art. 21, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001. – 7. Le questioni realmente aperte. – 8. Il dato di realtà. – 9. Elementi minimi di un decreto conforme. – 10. Conclusioni.}

1. Il problema

Chi abbia la pazienza di scorrere le sezioni «Amministrazione Trasparente» di un numero significativo di enti locali si imbatte, con frequenza crescente negli ultimi due anni, in un atto dalla fisionomia ricorrente: il decreto sindacale di nomina del Gestore delle segnalazioni di operazioni sospette in materia di antiriciclaggio. La diffusione è, in sé, una buona notizia: segnala che l’impulso impresso dall’Unità di Informazione Finanziaria in occasione dell’attuazione del PNRR ha prodotto un effetto di sensibilizzazione reale.

La lettura degli atti, però, restituisce un quadro meno rassicurante. Un numero rilevante di decreti riproduce – talora fin nei refusi – un medesimo schema in circolazione, la cui narrativa è rimasta ferma all’assetto normativo anteriore alla riforma del 2017. Ne risultano atti che citano fonti superate, omettono la fonte principale, evocano istituti inesistenti e, soprattutto, si esauriscono nella nomina, trascurando i due doveri che rendono il presidio operativo.

Non si tratta di pedanteria redazionale. Un decreto costruito su presupposti errati genera aspettative di responsabilità infondate in capo ai dirigenti, non abilita l’ente a fare ciò che la norma gli chiede e, nel migliore dei casi, resta lettera morta. Il presente contributo si propone di isolarne gli errori ricorrenti e di indicare gli elementi minimi di un atto conforme.

2. Il perimetro soggettivo dopo il d.lgs. 90/2017

Il punto di partenza – e la fonte di quasi tutti gli equivoci – è la collocazione delle pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione.

Fino al 2017 gli uffici pubblici erano gravati di obblighi di segnalazione modellati, sia pure con adattamenti, su quelli dei soggetti obbligati. Il d.lgs. 25 maggio 2017, n. 90, di recepimento della direttiva (UE) 2015/849, ha sostituito integralmente l’art. 10 del d.lgs. 231/2007, ridefinendo il ruolo delle amministrazioni. All’esito della riforma, gli uffici pubblici non rientrano più nel novero dei «soggetti obbligati» di cui all’art. 3 del decreto antiriciclaggio: sono destinatari di un dovere autonomo e distinto di collaborazione attiva, che si esprime nella forma della comunicazione – e non della segnalazione – di operazione sospetta.

La distinzione non è terminologica. Da essa discendono, in cascata, il regime dell’atto, le modalità del suo inoltro, il contenuto minimo dell’adempimento e – questione decisiva, come si dirà – l’inapplicabilità dell’apparato sanzionatorio previsto per i soggetti obbligati.

3. La figura del Gestore e le sue fonti

Il presidio organizzativo ruota attorno a una figura unica. L’art. 6 del decreto del Ministro dell’Interno 25 settembre 2015 prevede che le amministrazioni individuino un soggetto denominato «Gestore», delegato a valutare e trasmettere le comunicazioni all’Unità, e ne prefigura la possibile coincidenza con il Responsabile della prevenzione della corruzione.

La disciplina di dettaglio è però contenuta altrove, e precisamente nel Provvedimento UIF del 23 aprile 2018, recante le «Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni», pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 19 novembre 2018. È questo – e non altri – l’atto che disciplina la nomina del Gestore, la struttura organizzativa di supporto, l’adesione al portale telematico Infostat-UIF e il contenuto della comunicazione. La UIF considera il Gestore, e soltanto lui, quale proprio interlocutore per ogni comunicazione e per i relativi approfondimenti.

A questi atti si aggiungono, per il versante PNRR, la Comunicazione UIF dell’11 aprile 2022 e le Linee guida allegate alla Circolare RGS-MEF n. 30 dell’11 agosto 2022. Sul versante anticorruzione, la delibera ANAC n. 831/2016 e i successivi Piani Nazionali hanno confermato la legittimità e l’opportunità della coincidenza tra Gestore e RPCT, in una logica di continuità tra i due presidi.

4. Anatomia di un fac-simile: sei errori ricorrenti

4.1. Il richiamo all’art. 57 e la sanzione del quaranta per cento

È l’errore più grave, e il più diffuso. Numerosi decreti prospettano ai Responsabili di Settore, in caso di omessa segnalazione, la sanzione pecuniaria il cui limite massimo è pari al quaranta per cento dell’importo dell’operazione non segnalata, richiamando l’art. 57 del d.lgs. 231/2007.

Il richiamo è, a mio avviso, insostenibile. L’apparato sanzionatorio del Titolo V del decreto antiriciclaggio presuppone la qualità di soggetto obbligato, che gli uffici pubblici hanno perduto per effetto della riforma del 2017. Un decreto di nomina non può fondare la responsabilità dei propri dirigenti su una disposizione che, per come è costruito il perimetro soggettivo dell’art. 3, non li riguarda. L’effetto pratico è duplice e ugualmente indesiderabile: sul piano giuridico, l’atto è viziato nella motivazione; sul piano organizzativo, il personale percepisce un rischio sanzionatorio che non esiste, con il risultato – paradossale – di alimentare comunicazioni difensive e prive di reale contenuto valutativo.

4.2. «Segnalazione» in luogo di «comunicazione»

Il lessico degli schemi in uso è quello anteriore alla riforma. Anche qui la questione non è nominalistica: la comunicazione ex art. 10 e la segnalazione ex art. 35 hanno presupposti, contenuto e regime distinti, e la stessa modulistica del portale Infostat-UIF ne tiene conto. Un decreto che parla di «segnalazione» descrive un adempimento che l’ente non è chiamato a compiere.

4.3. L’omesso richiamo alle Istruzioni UIF del 2018

Molti decreti citano il Provvedimento della Banca d’Italia del 4 maggio 2011, che concerne i dati e le informazioni da inserire nelle segnalazioni di operazioni sospette dei soggetti obbligati, e omettono il Provvedimento UIF del 23 aprile 2018. È l’omissione più rilevante sul piano tecnico, perché priva l’atto della propria fonte diretta: il decreto nomina il Gestore senza citare la disposizione che lo istituisce e ne definisce i compiti.

4.4. Il «Curatore antiriciclaggio»

In alcuni schemi compare, nella parte motiva, il riferimento al coordinamento tra il «Curatore antiriciclaggio» e il Responsabile della prevenzione della corruzione. La figura non è prevista da alcuna disposizione dell’ordinamento. Si tratta, con ogni probabilità, del residuo di una redazione precedente, sopravvissuto alla catena dei copia-incolla: un indizio non irrilevante del modo in cui questi atti vengono materialmente prodotti.

4.5. La trasmissione a Prefetto, ANAC e UIF

Alcuni decreti dispongono la trasmissione dell’atto di nomina al Prefetto, all’Autorità Nazionale Anticorruzione e alla stessa Unità di Informazione Finanziaria. Nessuna disposizione lo prevede quale adempimento della nomina. Il collegamento con l’Unità si instaura, in via esclusiva, mediante la registrazione e l’abilitazione del Gestore al sistema di comunicazione on-line: è quella, e non una nota di trasmissione, la modalità con cui l’ente si rende operativo.

4.6. Il silenzio sulla riservatezza

Quasi nessuno degli schemi in circolazione disciplina il regime di riservatezza del flusso interno, né il divieto di dare notizia dell’avvenuta comunicazione all’interessato o a terzi, né la conservazione degli atti in condizioni di pronta ricostruibilità. Sono, invece, requisiti espressamente richiamati dalla UIF, e attengono al cuore del funzionamento del presidio.

5. Ciò che il decreto tace: i commi 3 e 5 dell’art. 10

Vi è, però, un profilo che sovrasta per rilievo tutti quelli sin qui esaminati, ed è un profilo di omissione anziché di errore.

L’art. 10 pone a carico delle pubbliche amministrazioni tre doveri, tra loro complementari: adottare procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione degli uffici al rischio e a indicare le misure necessarie a mitigarlo (comma 3); comunicare alla UIF i dati e le informazioni concernenti le operazioni sospette (comma 4); assicurare, nel quadro dei programmi di formazione continua, misure idonee a consentire ai dipendenti di riconoscere le fattispecie meritevoli di comunicazione (comma 5).

La nomina del Gestore è funzionale al solo comma 4. Un decreto che si esaurisca nella nomina lascia dunque scoperti due terzi dell’adempimento – e, per la precisione, i due terzi che rendono il terzo praticabile. Senza autovalutazione del rischio, il Gestore non sa quali procedimenti dell’ente siano esposti; senza formazione, il personale di front-office non è in grado di intercettare l’anomalia che dovrebbe innescare il flusso segnaletico. Il Gestore, nominato, resta in attesa di comunicazioni che nessuno è messo in condizione di proporgli.

6. Dove la responsabilità c’è davvero

Sarebbe però un errore concludere che, esclusa l’applicabilità dell’art. 57, l’inerzia dell’amministrazione resti priva di conseguenze.

Il presidio è assistito da una sanzione di natura diversa e, per i dirigenti, più insidiosa: l’inosservanza degli obblighi di cui all’art. 10 rileva ai fini della responsabilità dirigenziale. È un punto che merita di essere messo a fuoco, perché ribalta la prospettiva del fac-simile: la minaccia non è la sanzione pecuniaria commisurata all’operazione non segnalata – che non si applica – bensì la valutazione negativa del dirigente che, disponendo del presidio, non lo abbia reso operativo. Il rischio, in altri termini, non sta nella singola comunicazione omessa: sta nell’aver lasciato il sistema inerte.

Vi si aggiunge, sul versante PNRR, un profilo di rendicontabilità: le Linee guida della Ragioneria Generale dello Stato collocano il presidio antiriciclaggio tra i controlli di competenza dei soggetti attuatori, con quanto ne consegue in punto di regolarità della spesa.

7. Le questioni realmente aperte

Accanto agli errori, esistono nodi interpretativi genuini, sui quali la stessa Unità ha sollecitato un chiarimento del legislatore. Vale la pena isolarli, se non altro per distinguerli dai primi.

• Il titolare effettivo. L’art. 22 del regolamento (UE) 2021/241 impone di individuare il titolare effettivo dei destinatari dei fondi e degli appaltatori. Il d.lgs. 231/2007, però, non pone un obbligo di adeguata verifica in capo alle pubbliche amministrazioni, pur essendo numerosi gli indicatori di anomalia che ne presuppongono l’identificazione. Il disallineamento è evidente e attende una composizione normativa.
• Il perimetro degli uffici. La definizione di pubblica amministrazione rilevante ai fini dell’art. 10 non coincide con l’intero comparto pubblico: restano fuori ambiti nei quali un’esigenza di prevenzione è comunque avvertita.
• La dichiarazione del titolare effettivo da parte dei privati. La UIF ha auspicato l’introduzione di un obbligo, a carico dei partecipanti alle gare e dei destinatari di provvedimenti concessori e di finanziamenti, di dichiarare il proprio titolare effettivo: allo stato, l’amministrazione deve ricostruirlo con gli strumenti di cui dispone.

Vi è, infine, un profilo sul quale è corretto riconoscere che il dibattito non è chiuso: la tesi dell’integrale inapplicabilità dell’apparato sanzionatorio agli uffici pubblici, per quanto a me paia la sola coerente con il testo dell’art. 3, non è pacifica in dottrina, e la stessa UIF ha dato conto di questioni interpretative ancora aperte sul perimetro dell’art. 10. Il che, se non altro, è una ragione in più per non affidare la costruzione dell’atto a un modulo prelevato da un portale.

8. Il dato di realtà

Che il presidio, allo stato, non funzioni non è un’impressione: è un dato che l’Unità ha reso pubblico. A fronte di un numero di uffici pubblici iscritti al portale Infostat-UIF dell’ordine del centinaio e mezzo, la grande maggioranza degli enti iscritti non ha mai trasmesso alcuna comunicazione. Il flusso complessivo delle comunicazioni provenienti dal comparto pubblico si misura in poche decine l’anno, a fronte di centinaia di migliaia di segnalazioni provenienti dagli altri soggetti.

La sproporzione è tale da non potersi spiegare con l’assenza di operazioni sospette. Si spiega, molto più semplicemente, con l’assenza di un presidio in grado di rilevarle. E il decreto di nomina che si esaurisce in se stesso è, di questa assenza, insieme il sintomo e la causa.

9. Elementi minimi di un decreto conforme

Da quanto precede si ricava una griglia essenziale. Un decreto di nomina del Gestore, per essere conforme, dovrebbe:

• richiamare l’art. 10 del d.lgs. 231/2007 nel testo sostituito dal d.lgs. 90/2017, il D.M. 25 settembre 2015 e – necessariamente – il Provvedimento UIF del 23 aprile 2018;
• adottare il lessico della comunicazione, espungendo ogni riferimento all’apparato sanzionatorio proprio dei soggetti obbligati;
• individuare, oltre al Gestore, la struttura organizzativa di supporto da indicare in sede di adesione al sistema on-line;
• descrivere il flusso interno: chi propone, in quale forma, con quale motivazione, entro quale termine;
• disporre l’adesione al portale Infostat-UIF, che è l’atto con cui l’ente diventa concretamente operativo;
• prevedere l’adozione delle procedure interne di valutazione e mitigazione del rischio ex comma 3, con un termine;
• prevedere i programmi di formazione periodica del personale ex comma 5, differenziati per aree e livelli di esposizione;
• disciplinare la riservatezza, il divieto di dare notizia della comunicazione e la ricostruibilità delle motivazioni, ivi comprese quelle delle archiviazioni;
• raccordare il presidio con la sottosezione «Rischi corruttivi e trasparenza» del PIAO e con il sistema dei controlli interni.

10. Conclusioni

La diffusione dei decreti di nomina è un progresso. Il modo in cui quei decreti sono scritti, meno.

Il fenomeno che si è cercato di descrivere – l’atto corretto nella forma, sbagliato nelle fonti, incompleto nel contenuto – non è imputabile alla negligenza dei singoli uffici. È il prodotto di una disciplina stratificata, tecnicamente ostica e, soprattutto, priva di un modello ufficiale: in assenza di uno schema autorevole, gli enti adottano quello che trovano, e ciò che trovano è rimasto fermo al 2015. La responsabilità, se di responsabilità si vuol parlare, è semmai di chi quel modello autorevole non ha fornito.

Resta che il presidio antiriciclaggio nella pubblica amministrazione è, oggi, uno dei pochi strumenti in grado di intercettare l’infiltrazione criminale nel punto in cui la spesa pubblica incontra l’impresa: gli affidamenti, i contributi, le autorizzazioni, i fondi del PNRR. Ridurlo a un adempimento di trasparenza – un PDF da caricare nella sottosezione giusta – significa sprecarlo. Correggere il decreto è il primo passo, e il più semplice. Non è però quello decisivo: il decreto conforme serve a poco se l’ente, subito dopo, non adotta le procedure e non forma il proprio personale.

(**)  Uno schema di decreto di nomina redatto secondo i criteri illustrati al § 9 è disponibile, a titolo di cortesia, per gli enti che ne facciano richiesta al seguente indirizzo: info@compresa.org.